告知承诺制是行政相对人在申请办理行政审批事项时，审批机关将法定的审批条件、标准、要求一次性告知行政相对人，行政相对人自愿作出合规承诺后，审批机关即为申请人办理相关审批事项的制度设置。告知承诺制最早可以追溯到年左右一些地方政府在涉企行政审批改革中的实践探索，随着“放管服”改革、优化营商环境与信用体系建设等改革措施的全面实施，特别在与信用监管紧密结合后，告知承诺制展现出强大的生命力，在经过试点试验后得以在全国范围内推广。年10月，国务院办公厅印发《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发〔〕42号），提出对直接面向企业和群众、依申请办理的行政事项，全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制。年6月，《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔〕7号）发布，以清单形式批准列明了由中央层面设定并实行告知承诺的37项涉企经营许可事项。告知承诺制作为一项对传统行政审批制度的创新，对激发市场活力，构建以信用导向的营商环境具有重要意义。
第一，告知承诺制是对传统行政审批制度的程序再造。在传统先审查再批准的行政审批制度下，不少行业企业需要在取得营业执照之前获得行业审批许可才能开展经营活动，即所谓的“准入不准营”的问题。这些前置审批有些是在计划经济向市场经济转型初期出于防范风险的目的设定的，但随着市场经济的发展完善这些前置审批已无必要，完全可以通过市场自我调节、行业自律，或者政府加强行业指导和事中事后监管消除风险；有些前置审批本身并没有法律依据，主要是由于一些官员惧怕承担改革风险，或者出于管制思维惯性设定的。这些前置审批反映出政府对市场经济自主权的不信任，造成了一些行业壁垒，窒息了市场活力，致使一些企业在设立过程中于未取得市场主体资格之前不能开展诸如租赁办公场地、筹措资金、签订用工合同之类的筹备性活动。告知承诺制将传统行政审批制度中的审查环节由对审批条件的实质审查简化为对申请人信用承诺的形式审查，只要申请人作出符合审批条件的书面承诺，审批机关便不再对审批条件进行实质审查，而是直接作出准予许可的决定。通过这种程序再造，极大地降低了企业的制度交易成本和市场准入门槛，激发了市场活力，有利于培育自我约束、诚信负责的营商环境。
当然，告知承诺制不可能实现对传统行政审批制度的完全替代，行政审批作为一种法律制度，对于保障国家和社会安全、公众生命健康等重大公共利益仍有十分重要的作用，因此，在告知承诺制改革的适用范围上，应将范围设定在纠错成本不高的经济性领域，对涉及国家和社会安全、公众生命健康等社会性领域应当通过法律进行排除。
第二，告知承诺制是信用导向的制度创新。告知承诺制的实践发端已有近二十年的历史，但直到近年社会信用体系建设加速的背景下才得以引起前所未有的重视，这是因为之前的改革重心主要放在简政放权，对于事中事后监管制度缺乏系统的思考，地方政府在探索告知承诺制初期，只是将实质审查的环节在时间上和程序上后置，给了企业一定的准备条件，但在管理哲学上并未出现颠覆性的革命，审批机关仍会在一定期限后对申请人的审批条件进行百分之百核查，并根据核查结果决定是否核减该企业相关经营范围或吊销相关许可证书，由于监管力量和监管事项的张力，实际上不少地方在推进告知承诺制后面临巨大的事中事后监管压力，告知承诺制的扩散影响并不大。而在近些年信用建设成为国家行动的大背景下，告知承诺制因其高度契合信用导向而备受重视，告知承诺制本质上是与信用监管一起作为事前事中事后监管的系统化方案在全国进行推广的，本质上属于信用制度的范畴，其哲学在于给予行政相对人充分的信任，并更多通过声誉机制的实现来达到前端放松管制后的风险防范，各级政府在实施告知承诺制时一般都会配套设置相应的信用档案制度和信用惩戒措施，对于申请人不同程度的虚假承诺行为给予不同程度的惩戒措施。从这个意义上讲，当前推行的告知承诺制体现了政府管理哲学的革命，是一种信用导向的制度创新。
作为一种信用导向的管理制度，告知承诺制只是初级的制度形态，因为鉴于对市场主体信用信息情况的不完整，它赋予所有市场主体统一的、最高的信用值，即假定所有申请人都会百分百履约。未来随着社会信用体系的不断完善，市场主体的信用画像和等级会越来越全面、细致、真实，对于同一种行政审批事项，就可以对不同信用等级的市场主体实行不同的审批条件，门槛也可以不同的等级划分。
第三，告知承诺制的实施是对政府治理能力的全面考察。告知承诺制作为一种系统化方案的制度创新，其效果的实现有许多限制条件，可谓对政府治理能力的全面考验。一是审批机关全面、准确的告知前提，要求政府科学、完整地梳理审批所需的条件、标准与要求，一次性告知申请人，如果有一点纰漏，将导致申请人的无效承诺。二是建立健全完善的信用监管制度以强化事中事后监管，要根据申请人实际践诺情况进行分级分类并对应制定不同程度的信用奖惩措施，以符合比例原则的法治要求，实现精准化监管的目标，防止惩戒不足或惩戒过度。三是建立统一、协调的信用信息共享平台，信息技术既是信用承诺制兴起的促进因素，也是其限制因素，当前在各级政府在信用信息收集和共享建设中仍各自为政，呈现条块分割的碎片化状态，亟需进行改善。四是积极发挥社会力量的监督，告知承诺制需要在公开、透明的环境中进行，以保证公平性。同时，由于事中事后监管中政府监管力量的限制，也需要调动社会力量的参与，积极发挥行业协会、媒体、个人的力量参与监督。
作者系首都经济贸易大学闫志刚
发布单位：中国工商出版社新媒体部（数字出版部）
